Colunistas

Austeridade e Desigualdade Geram Crescimento?

ANO 2016 NUM 304
Ricardo Lodi Ribeiro (RJ)
Mestre em Direito Tributário pela UCAM. Doutor em Direito e Economia pela UGF. Professor Adjunto de Direito Financeiro da UERJ. Diretor da Faculdade de Direito da UERJ. Presidente da Sociedade Brasileira de Direito Tributário (SBDT)


23/11/2016 00:01:00 | 1498 pessoas já leram esta coluna. | 8 usuário(s) ON-line nesta página

 

Quando se indaga quais as razões para que seja crescente a preocupação com o agravamento da desigualdade social, em detrimento de outras questões como o crescimento econômico e a erradicação da pobreza, a resposta certamente irá variar de acordo com a concepção igualitarista ou não-igualitarista do interlocutor. O candidato republicano às eleições presidenciais norte-americanas de 2012, Mitt Romney, por exemplo, assim respondeu à indagação: "Sabe, eu acho que isso é só inveja."

Porém, mesmo em ambientes de pensamento mais arejados, a preocupação com o excesso de desigualdade costuma ser associada apenas ao atendimento das condições de vida mínima a todos, não constituindo um problema mais sério quando o mínimo existencial resta atendido.  Representativas dessa posição são as lições de John Rawls para quem, a desigualdade só deve gerar preocupação quando constituir empecilho ao atendimento das condições mínimas para os mais pobres, quando as diferenças levam alguns cidadãos a serem estigmatizados, e quando constitui causa impedidora da equidade de participação política pela influência do poder empresarial nas eleições.

Porém, ao contrário do que sustentam os defensores dessa tese de que o aumento da desigualdade do topo da pirâmide social não chega a ser um problema sério, desde que atendidas as condições de vida digna para todos, os epidemiologistas britânicos Richard Wilkinson e Kate Pickett em interessante estudo estatístico sobre os efeitos da desigualdade para além da economia, demonstram que o agravamento da desigualdade social não gera consequências nefastas apenas para os pobres, acabando por contaminar toda a sociedade, com o sentimento de injustiça social provocando o agravamento das divisões de classes a partir da acendrada valorização dos estatutos estamentais e o consequente abalo da confiança entre desiguais.  A partir da análise de abundantes dados estatísticos, concluem os autores que não é a pobreza, mas o grau de desigualdade social de um país, o fator que mais diretamente relaciona-se ao bem-estar de toda a sociedade, como a vida comunitária, a saúde física e mental, o consumo de drogas, a expectativa de vida, a obesidade, o desempenho educacional, a violência urbana, o grau de encarceramento e a maternidade na adolescência.

É que a aversão à desigualdade está presente em toda a história da humanidade, inclusive entre os primatas não humanos. É necessário que as pessoas sintam que a sociedade é justa com elas. Quando isso não acontece, surgem movimentos de contestação às estruturas sociais, como se viu em movimentos como Ocuppy Wall Street, nos EUA, Indignados, na Espanha, as jornadas de julho de 2013 no Brasil, entre tantos outros.

Embora os economistas liberais procurem estabelecer uma oposição entre o crescimento econômico e a eficiência de um lado, e a igualdade e as políticas distributivas e outro, não há evidências, como a seguir será demonstrado, que haja correlação entre aumento da desigualdade e crescimento econômico.  Por outro lado, o aumento da desigualdade causa efeitos danosos a toda a sociedade em vários dos seus aspectos, colocando em risco a própria democracia.

Com base na teoria da economia trickle-down, é difundida a crença de que quando os ricos têm mais dinheiro à sua disposição, investem mais e geram renda para outras pessoas, sendo a adoção de políticas que estimulam a desigualdade de renda necessárias para o crescimento econômico.  No entanto, como esclarece Larry Bartels, os economistas que estudaram a relação entre desigualdade e crescimento económico encontraram poucas evidências disso, não havendo mesmo comprovação de que a noção do senso comum de que alíquotas progressivas retardam o crescimento económico e desencorajam o maior esforço.  Para Ha-Joon Chang, há sociedades mais igualitárias, como a Finlândia, que apresentaram, entre 1960 a 2010, um grau de crescimento maior do que outras menos igualitárias, como os EUA, mas alerta que há outros exemplos em sentido contrário, o que faz com que esses dados não constituam evidência suficiente para que se possa estabelecer uma causalidade entre desigualdade e crescimento.  No entanto, um estudo de 2011 do FMI, que no passado foi fiador das políticas não-igualitárias, concluiu que os períodos mais longos de crescimento estão fortemente associados a mais igualdade na distribuição de rendimentos, e que em horizontes mais longos, uma desigualdade reduzida e um crescimento sustentado podem ser dois lados da mesma moeda.

Historicamente a desigualdade têm contribuído para a instabilidade econômica, com os períodos de prosperidade mais compartilhada apresentando uma taxa maior de crescimento econômico, como nos trinta anos de 1947 a 1977.   Como acima citado, uma pesquisa do Fundo Monetário Internacional (FMI) e do National Bureau of Economic Research (NBER) aponta para o fato de que as sociedades mais igualitárias apresentam taxas de crescimento maiores nas fases de expansão e se recuperam mais rapidamente durante as recessões, enquanto as sociedades mais desiguais são mais vulneráveis a crises financeiras.   Embora a taxa de investimento possa aumentar quando uma maior parte da renda nacional vai para os que ganham mais, o fenômeno em excesso torna a economia mais sujeita a incertezas e, portanto, menos estável. É que as sociedades desiguais são mais suscetíveis ao uso das políticas públicas em benefício de grupos privados que concentram muito poder e o utilizam em benefício próprio com a utilização de recursos públicos para fins privados, gerando um ambiente de ineficiência fazendo com que as economias não sejam  nem estáveis, nem sustentáveis a longo prazo.  Nos mercados voláteis, os investidores se tornam mais tímidos, mesmo entre os que se encontram no 1% por cento, e quando surge a percepção de que os mercados financeiros são manipulados em favor dos politicamente melhor conectados, eles levam o seu dinheiro em outro lugar.

A posição não-igualitária parte da ideia de que somente os muito ricos poupam e que sem eles não haveria investimentos, nem criação de riqueza, uma vez que os mais pobres gastam tudo o que ganham no consumo de bens e serviços.  Assim, se todos tivessem rendimentos relativamente baixos não haveria poupança, investimento e crescimento econômico.  Com isso, deixar os ricos cada vez mais ricos seria fundamental para que poupassem, multiplicassem o capital e fornecessem os meios para alimentar a máquina do crescimento econômico.  Esse argumento parte da ideia de que as grandes fortunas, consolidadas pelas políticas não-igualitárias, serão investidas em atividades econômicas produtivas. No entanto, não há qualquer garantia quanto a isso, afinal, os novos hiper-ricos, em sua maioria saídos do mercado financeiro, são menos propensos a investir em atividades produtivas, deixando o dinheiro trabalhar para eles.

É verdade que, em certa medida, como destaca François Bourguignon, as políticas de redistribuição de renda e riqueza mais agressivas, em tese, distorceriam o funcionamento dos mercados e tornariam a economia menos eficiente, no sentido de que ela não iria operar mais na sua capacidade máxima na fronteira de produção. Portanto, é preciso haver compromisso entre a igualdade e a eficiência.  Em outras palavras, o simples efeito de distribuir o bolo de forma mais equitativa pode fazer encolher o tamanho do bolo porque vai distorcer o comportamento dos agentes e o funcionamento dos mercados.  Para o economista francês, tributar o rendimento que um indivíduo ganha de sua atividade econômica, poderá reduzir o incentivo ao trabalho, ao início de um negócio e ao investimento. Distribuir receitas provenientes dos impostos para o resto da população pode ter consequências negativas sobre a oferta de trabalho.  O resultado seria um menor volume de bens e serviços disponíveis na economia e, portanto, uma queda na eficiência.

Porém, reconhece o referido autor que altos níveis de desigualdade também causam a ineficiência econômica, seja em relação às imperfeições que geram no mercado, seja pela instabilidade política e social que provocam.  No primeiro grupo, pode-se exemplificar, a ineficiência gerada pela dificuldade de acesso ao crédito às pessoas com menor grau de relações, o que gera o desperdício de iniciativas promissoras, a desigualdade da educação, que canaliza os recursos públicos para os filhos das classes mais bem aquinhoadas, independentemente dos seus talentos.  Como também pelo não uso das terras improdutivas, enquanto camponeses não tem onde plantar, ou a manutenção de prédios vazios enquanto muitos não têm onde morar, crianças em bairros pobres com pouca esperança ou expectativa de vida, a discriminação racial ou de gênero no mercado de trabalho.  Em todos esses casos, as imperfeições do mercado são responsáveis pela desigualdade de acesso aos serviços essenciais ou suprimentos resultando no fracasso de oportunidades e potenciais enquanto a serem exploradas, enquanto outras oportunidades menos promissoras são desenvolvidas.  Essas desigualdades, ligadas ao mau funcionamento dos mercados, estão associadas à desigualdade de oportunidades. Como precedem o processo de formação da renda, podem explicar tanto a desigualdade de renda quanto à ineficiência econômica.  As intervenções destinadas a aumentar a igualdade de oportunidades acabam por produzir efeitos positivos na igualdade de rendas e na eficiência econômica.

O segundo grupo diz respeito às consequências sociais e políticas que a desigualdade determina, a partir da falta de perspectivas dos jovens que, sem oportunidade de ascender à classe média, entregam-se às atividades criminosas, gerando violência urbana que demandam a necessidade de elevados gastos em segurança pessoal e segurança pública, como ocorre no Rio de Janeiro, Bogotá e Cidade do México. É claro que essa situação não revela eficiência.  Não seria melhor que os mesmos recursos fossem utilizados na produção de bens e serviços públicos e privados? E não seria mais fácil para atingir a esse objetivo, reduzir a desigualdade que conduz a essa criminalidade?  Para o vencedor do Prêmio Nobel de Economia de 2015, Angus Deaton, o aumento da desigualdade vai se tornando tão grave, que os ganhos na mão de poucos sufocam o crescimento e comprometem o funcionamento da economia. 

Embora algum grau de desigualdade seja estimulador do crescimento, nem sempre está claro qual o nível de desigualdade que se mostra negativo.  Nos países democráticos esses conflitos sobre redistribuição podem ser resolvidos pelo sistema de impostos e de transferências, mas essas abordagens podem ter um impacto negativo sobre a eficiência econômica, assim entendida como a maximização da taxa total do progresso econômico de uma sociedade.  Por outro lado, a justiça econômica refere-se à aceitação e sustentabilidade de um dado acordo social.  Nesse cenário, a desigualdade econômica também está relacionada à eficiência, pois a desigualdade baseada na herança, raça ou gênero em geral é tida como injusta mesmo quando não é prejudicial ao desenvolvimento econômico, pois se a maioria das pessoas, ou uma minoria com influência, considerar uma determinada ordem social como injusta, a sustentabilidade desse tipo de acordo será questionada.

Por exemplo, uma ordem democrática em que os mercados têm criado uma distribuição de renda muito desigual é susceptível de ser uma sociedade em que a maioria dos cidadãos será favorável a uma redistribuição de renda mais radical. Mas se essa redistribuição resulta em distorções de mercado e ineficiência econômica, como a teoria econômica sugere, então poderíamos dizer que os níveis iniciais de desigualdade (em rendimentos primários antes de impostos e transferências) criam ineficiência. Se houver um grande crescimento da desigualdade, a maioria dos cidadãos tenderá a exigir mais redistribuição, que por sua vez pode levar a uma economia menos eficiente ou um crescimento mais lento, acabando por desencorajar o investimento e empreendedorismo através de uma tributação excessiva sobre os rendimentos, por exemplo.

No entanto, este argumento nem sempre pode ser confirmado. Mesmo em uma sociedade democrática, altos níveis de desigualdade podem resultar em mais poder concentrado nas mãos de uma elite econômica, uma vez que eles têm mais meios ao seu dispor para pressionar o governo e influenciar a forma como as pessoas votam. Em tal situação, a redistribuição pode ser limitada, ou mesmo inexistente.

Em certos casos, a redistribuição pode até mesmo mudar de direção, com o dinheiro que flui das classes trabalhadoras e médias para os muito ricos, não necessariamente através de impostos regressivos e transferências diretas, mas porque a elite é capaz de adquirir poder de monopólio em alguns setores-chaves da economia. Isto é o que vemos nas sociedades democráticas não democráticos, onde altos níveis de desigualdade andam de mãos dadas com a governação medíocre ou regulação extremamente desfavorável ao desenvolvimento. 

Por outro lado, o papel dos investimentos em educação como fundamento do desenvolvimento econômico é destacado por Angus Deaton, para quem, os países onde o poder é concentrado em poucas mãos, os ricos se opõem à emancipação da maioria e a educação é restrita à elite. Esses déficits de educação na base da pirâmide comprometem os alicerces do crescimento econômico de base ampla. Nos EUA, por exemplo, a adoção de educação pública universal constituiu um importante fator de sucesso econômico de longo prazo.

De acordo com Joseph Stiglitz além da instabilidade, a desigualdade elevada constrói uma economia menos eficiente e produtiva, em razão (i) da redução do investimento público que traz benefício para todos e os cortes no fomento à educação; (ii) das enormes distorções na lei, nas regulações e na política externa em benefício de interesses que não são da sociedade; (iii) dos efeitos sobre a confiança e autoestima dos trabalhadores, o que acaba por comprometer a produtividade.

O recente debate sobre a hipótese de que a crise financeira e econômica nos Estados Unidos foi em parte o resultado de um aumento das desigualdades oferece uma boa ilustração de vários dos argumentos aqui apresentados. Não são poucos os autores, como Chuck Collins, Ho-Joon Chang e Joseph Stiglitz, que identificam o aumento da desigualdade como uma das principais causas da crise econômica mundial de 2008, que levou a um endividamento excessivo das famílias para manter o poder aquisitivo que os salários não mais comportavam, aliada a desregulamentação do mercado financeiro que permitiu a contratação de empréstimos de tão alto risco.

De acordo com essa hipótese, podemos esperar que a transferência de renda a partir da extremidade inferior da distribuição para o topo e a crescente desigualdade de renda observada ao longo das últimas três décadas antes da crise, seriam acompanhadas por uma diminuição do consumo e, portanto, uma diminuição da atividade econômica. Se isso não aconteceu, foi porque houve uma expansão do crédito, empréstimos hipotecários especificamente, para as famílias de baixa renda, que haviam sido previamente excluídos deste mercado. Esta expansão foi financiada em parte pela renda extra amealhada pelas famílias mais ricas, em decorrência do aumento da desigualdade. Em outras palavras, os dois mecanismos, cada um deles envolvendo um tipo diferente de desigualdade, entrou em jogo, e, por um tempo, pelo menos, promoveu um equilíbrio mútuo entre eles. Por um lado, mais renda fluiu para o segmento mais rico da sociedade, e, por outro, uma parte desse lucro foi redistribuído para os níveis mais pobres através de mais crédito.

A divisão da riqueza nacional entre ganhos e lucros é, em parte, uma questão de equilíbrio social. Enquanto os salários excessivos podem ameaçar o futuro de empresas, lucros excessivos significam níveis inaceitáveis ​​de desigualdade. De fato, a participação nos lucros e o nível de desigualdade tendem a seguir um ao outro ao longo do tempo.

Mas este equilíbrio não é apenas uma questão relacionada aos níveis aceitáveis ​​de divisão social. Ele também é um fator-chave para garantir que as economias funcionam. Se os salários agregados e os lucros ficam muito desalinhados, em qualquer direção, as implicações para a economia podem ser altamente prejudiciais. Por um lado, o nível de lucros determina a sustentabilidade de longo prazo do modelo capitalista. Os lucros são a alma do negócio, o motor do crescimento, tanto para empresas individuais como para o capitalismo coletivamente. A economia de livre-empresa depende de lucros para os investimentos tragam expansão e, portanto, prosperidade futura. Lucros baixos ou inexistentes irão reduzir a taxa de investimentos e acarretar a estagnação. Se a participação dos lucros é muito reduzida, a própria sobrevivência do sistema capitalista estaria sob ameaça.

Por outro lado, os níveis excessivamente elevados lucros gerados pela contração dos salários podem trazer um conjunto completamente diferente de distorções. É sabido que os gastos do consumidor constituem o maior componente da demanda na maioria das economias.  Como a participação dos salários vem caindo em quase todos os países, um fosso crescente surgiu para manter níveis de consumo. Salários estagnados reduzem o seu poder de compra e podem impedir o crescimento da produção nacional.  Os lucros excessivos também alimentam os rendimentos mais elevados no topo, criando excedentes financeiros e concentrando o poder econômico. Estes desequilíbrios perturbam os processos de estabilidade econômica necessários para evitar as crises.   E, se por um lado, a desigualdade é causa e consequência da falência do sistema político, também contribui para a instabilidade do sistema econômico que, por sua vez, acaba por gerar mais desigualdade.

Deste modo, sob o ponto de vista do crescimento econômico, a elevada concentração de renda e riqueza conduz a um nível reduzido de demanda do consumo, uma vez que a classe trabalhadora e a classe média satisfazem suas necessidades usando cartões de crédito para acumular mais dívidas do que podem pagar, trançando, assim, as condições necessárias para um colapso financeiro das famílias. Não tendo os consumidores rendimentos suficientes, as empresas ficam cautelosas e contraem sua produção e mantém as contratações em um nível baixo, ocasionando a intranquilidade econômica.

É que o sucesso de qualquer economia depende da existência de consumidores.  De uma vasta legião de pessoas que possam compram coisas cuja fabricação vai empregar outras pessoas, bem como para a prestação de serviços. Para comprar coisas e serviços, essas pessoas precisam de dinheiro. Qualquer política que canaliza o dinheiro longe de pessoas pobres e de classe média contribui para o desmantelamento de toda a economia.  Para Joseph Stiglitz, transferir renda da base para o topo desaquece a economia, uma vez que a parcela mais alta da pirâmide poupa entre 15 a 25% do que ganha e a base consume tudo, injetando toda a sua renda na atividade produtiva. Assim, as políticas de transferência de renda para os mais pobres têm um efeito positivo para a economia muito superior do que as relativas à economia de trickle-down.

Em nome do estímulo ao desenvolvimento econômico a partir de políticas concentradoras da renda no topo, as medidas de austeridade seletiva quase sempre são adotadas com o objetivo de implementar a agenda neoliberal de desregulamentação, corte de direitos sociais e redução do tamanho do Estado.  Contudo, tais medidas não costumam ser aceitas pelas pessoas por meio de debates eleitorais.  Por isso, quase sempre são implementadas em oportunidades apresentadas por situações calamitosas, quando as pessoas, com seus hábitos arraigados e demandas insistentes são tiradas do caminho, a partir de uma grande ruptura causada por desastres naturais, guerras, ataques terroristas, colapsos econômicos, como destaca Naomi Klein. Com a aplicação da doutrina do choque que se segue aos grandes desastres naturais ou humanos, que criam um ambiente político em que um trauma coletivo maior é utilizado para suspender as práticas democráticas temporariamente ou suprimi-las em caráter definitivo.

Em nosso país, a austeridade seletiva é implementada, por meio da Proposta de Emenda Constitucional nº 55, que na Câmara era a PEC 241, que congela os gastos primários por vinte anos, inclusive nas áreas de educação e saúde, reservando todo o crescimento futuro para as despesas financeiras, redistribuindo renda da base para o topo da pirâmide.  Sua aprovação pelo Congresso Nacional é obtida em meio à aplicação da doutrina do choque a partir da construção de uma narrativa, desprovida de demonstração fática, de que o país está quebrado em virtude do aumento vertiginoso da despesa.

Porém, a austeridade é uma escolha, que não precisamos adotar.  Os islandeses disseram não à austeridade em plebiscito realizado em 2011, na contramão de toda a austeridade europeia, e vem conhecendo taxas de crescimento maiores que a média europeia, superando os gravíssimos efeitos da crise de 2008 em sua economia.

Se as políticas neoliberais pareceram exitosas até o início do século XXI, fazendo com que muitos acreditassem, como Francis Fukurama, no fim da história, os primeiros anos do novo milênio acabaram por demostrar que a chegada assimétrica dos efeitos econômicos da globalização entre o centro e a periferia do mercado internacional detonou o efeito boomerang do terrorismo fundamentalista, da exacerbação da imigração e do aumento da pobreza em escala global, e as reações, por parte dos governos ocidentais de questionamento dos direitos fundamentais.  

Por outro lado, a crise das hipotecas norte-americanas, em 2007, por muitos atribuída da desregulamentação dos mercados, que desaguou na grande recessão da economia mundial em 2008, colocou em xeque a crença quase religiosa na importância da redução do papel do Estado, abalando a confiança dos cidadãos nos governos.  Essa desconfiança ganhou maior dimensão com a reação dos governos nacionais à crise econômica, a partir da utilização de dinheiro público para salvar os bancos e evitar a quebradeira generalizada (como ocorreu quando da quebra da Bolsa de Nova York, em 1929), seguida da farta distribuição de bônus aos executivos que geraram a crise.  Ao mesmo tempo, a fim de compensar o aumento de despesas públicas necessário ao socorro ao sistema financeiro, os Estados Unidos e vários países europeus adoraram política de austeridade em relação às prestações estatais positivas, causando grande insatisfação popular, gerando manifestações em todo o mundo, cujo momento mais emblemático foi o movimento Occupy Wall Strett, em Nova York.

Contudo, não só a austeridade não é o caminho para o desenvolvimento econômico, como o aumento de despesas públicas pode se traduzir na saída para a crise de demanda, como outrora se verificou no New Deal e na reconstrução europeia após a Segunda Guerra Mundial.  Tais iniciativas são baseadas no princípio do multiplicador do orçamento equilibrado, que consiste no seguinte: se o Estado aumenta os tributos e a despesa ao mesmo tempo para que o déficit atual permaneça inalterado, a economia é estimulada, ainda que a elevação da carga tributária isoladamente considerada tenha o efeito de amortecer a economia, a efetivação de despesas a estimula.  De acordo com Joseph Stiglitz, se há uma escolha criteriosa sobre as receitas e despesas que serão elevadas, o incremento do PIB pode ser duas a três vezes o aumento dos gastos, e ainda que o déficit não seja alterado de imediato, a dívida nacional é reduzida a médio prazo em razão das maiores receitas decorrentes do crescimento econômico.

Portanto, a austeridade seletiva, que sempre desagua no aumento da desigualdade, não é o caminho adequado para se alavancar o desenvolvimento econômico.  É sim um conjunto de medidas que atrasa a chegada deste a partir da adoção de políticas públicas que transferem riqueza dos mais pobres para os mais ricos.



Por Ricardo Lodi Ribeiro (RJ)

Veja também