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Da Farsa do Impeachment ao Golpe Parlamentar

ANO 2016 NUM 156
Ricardo Lodi Ribeiro (RJ)
Mestre em Direito Tributário pela UCAM. Doutor em Direito e Economia pela UGF. Professor Adjunto de Direito Financeiro da UERJ. Diretor da Faculdade de Direito da UERJ. Presidente da Sociedade Brasileira de Direito Tributário (SBDT)


27/04/2016 00:02:00 | 11290 pessoas já leram esta coluna. | 15 usuário(s) ON-line nesta página

A articulação que levou à aprovação pela Câmara dos Deputados, no dia 17 de abril de 2016, da autorização para o processamento do impeachment da presidente Dilma Rousseff reproduziu um arco de alianças de certos setores conservadores políticos, empresariais midiáticos e de classe média, sempre dispostos a resistir aos mínimos avanços sociais.  Tal aliança, engendrada em 1954, culminou com o suicídio do presidente Getúlio Vargas, o que adiou em dez anos a ascensão dos anseios golpistas.  A história repetiu-se como tragédia, em 1964, com a deposição do presidente João Goulart pelo golpe civil-militar, abrindo o caminho para a introdução de uma ditadura militar que durou 21 anos e ceifou a vida, a esperança e a liberdade de milhares de brasileiros.  Dando razão à Karl Marx, na obra O Dezoito Brumário de Luís Bonaparte, a história, que da primeira vez reproduziu-se como tragédia, volta a repetir-se como farsa em 2016, consagrada no espetáculo de horrores que se viu na sessão da Câmara dos Deputados que aprovou a abertura do processo contra Dilma, em que não faltou a ode aos torturadores e à ditadura militar.

Porém, ao contrário do que desejam o Deputado Jair Bolsonaro e os seus seguidores, os golpes não são mais como nos anos da Guerra Fria. É preciso dar uma roupagem jurídica a eles, como ocorreu, em 2012, no Paraguai, onde se derrubou o presidente Fernando Lugo por ato do Congresso, e em 2009 em Honduras, onde o presidente Manuel Zelaya foi deposto por ordem da Suprema Corte.  Assim, nos golpes pós-modernos, os militares são substituídos por outros atores institucionais nesse arco de alianças conservadoras.

No atual caso brasileiro, embora não esteja presente a rapidez com que forma intentadas as ações no Paraguai e Honduras, o que se deve ao apoio que o mandato da presidente Dilma Rousseff ainda encontra em importantes segmentos sociais, revelam-se grande semelhança com os precedentes latino-americanos pela mitificação do simulacro jurídico utilizado para modificação dos anseios populares revelados pelas urnas, no afã de viabilizar a imposição de uma agenda política derrotada pelos eleitores.

Por aqui, o pretexto jurídico utilizado para dar um ar de civilidade ao desejo político inconfessável, diante da inexistência de comprovação de qualquer ato de favorecimento pessoal da presidente da república nesse cenário de corrupção endêmica que não poupa qualquer dos grandes partidos nacionais, foi, a partir das brechas oferecidas pelo ordenamento jurídico nacional, a adoção de bruscas alterações na forma de interpretar as normas orçamentárias, a fim de caracterizar condutas, até então aceitas pela corte de contas e referendadas pelo parlamento, como crime de responsabilidade.

Já nos manifestamos mais detidamente nesta coluna, nos artigos de janeiro e março, no sentido de que as condutas adotadas pelo governo Dilma não constituem crime de responsabilidade e já vinham sendo praticadas em outros exercícios financeiros por este e por outros governos, com a aprovação do TCU e do Congresso Nacional.

Porém, não é demais destacar que o processo de impeachment só apura condutas praticadas no atual mandato da presidente da república, em razão de decisão da presidência da Câmara dos Deputados, da Comissão Especial e do Supremo Tribunal Federal ao fundamentar a denegação do mandado de segurança nº 34.130, impetrado pela chefe de Estado contra a inserção no processo de dados estranhos à decisão que recebeu a denúncia, a partir do reconhecimento pela Corte da desnecessidade de provimento jurisdicional diante da evidente restrição do objeto do impeachment às pedaladas fiscais e à abertura dos créditos suplementares por decreto.

Em relação às pedaladas fiscais, que, como já demonstramos nos referidos artigos desta coluna, não se confundem com operações financeiras vedadas pela Lei de Responsabilidade Fiscal, cumpre considerar que, no caso do único contrato imputado em 2015, relativo ao Projeto Safra, a sua regulação compete ao Conselho Monetário Nacional, ficando a execução a cargo do Ministério do Desenvolvimento Agrário e do Banco do Brasil.  Aqui, a presidente da república, de acordo com as normas do legais do Projeto, não possui qualquer atribuição. Nesse caso, se a norma que prevê o crime de responsabilidade atribuído pelos autores da denúncia ao caso em questão tipifica, no art. 10. 6 da Lei nº 1.079/50, a conduta de ordenar ou autorizar a abertura de crédito em desacordo com os limites estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei orçamentária ou na de crédito adicional ou com inobservância de prescrição legal, é de se perquirir: que atos praticados pela presidente da república são imputados como criminosos?  Ou que atuação desta configura a conduta descrita no art. 11.3, de contrair empréstimo sem autorização legal, que foi utilizada no parecer do relator da Comissão Especial da Câmara para considerar esta atuação como crime de responsabilidade?  Nenhuma é a única resposta legalmente admitida pelo regramento do Projeto Safra.  No caso em questão, a gestão dos contratos não está na competência presidencial, o que a impede de promover ou determinar a abertura de operação de crédito. Até em razão disso, os denunciantes ou o relator não foram capazes de apontar qualquer ato de abertura de crédito à presidente, já que a prática deste não é a ela legalmente atribuída, sendo conduta estranha ao exercício das suas funções, o que, por si só, inviabiliza a responsabilização da Chefe de Estado, nos termos do art. 86, §4º da Constituição Federal.

Considere-se ainda que a utilização para pagamento de subvenções públicas dos saldos das contas de suprimentos mantidas pela União com bancos públicos era prática que estava de acordo com a jurisprudência pacífica do Tribunal de Contas da União (TCU), sendo verificada desde 2001.  Alegam os defensores do impeachment que as pedaladas fiscais do governo do presidente Fernando Henrique Cardoso teriam sido anteriores à promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que vedou a realização de operações de crédito entre os bancos públicos e a entidade federativa que os controlam.  Todavia, tal informação não procede, uma vez que esta norma entrou em vigor em 05 de maio de 2000, sendo as pedaladas tucanas do passado a ela posteriores.  Sem falar nas que ocorreram em anos posteriores que também foram avalizadas pelo TCU e pelo Congresso Nacional.

É de ser registrar que o argumento acima não é utilizado para estabelecer em que governo começaram as pedaladas, o que é juridicamente irrelevante, ou ainda para justificar um erro em outro, mas tão somente para revelar que, até o ano de 2015, essa conduta era livremente utilizada na gestão orçamentária da União e dos Estados, até que a decisão do TCU, que recomendou ao Congresso Nacional a rejeição das contas do Governo Federal em 2014, dissesse, de forma inédita e modificadora dos seus entendimentos anteriores, que tais práticas eram ilegais, levando o Governo a abandoná-las.  Também não impressiona o argumento de que, a partir de 2014, tais práticas foram realizadas em volumes mais expressivos, dada a visão então dominante de que tal procedimento era compatível com as normas orçamentárias vigentes no país e a necessidade exigida pela crise que então se instalava em nossa economia.

No que se refere à abertura de créditos suplementares por decreto, não se pode considerar que seja medida violadora da lei orçamentária, uma vez que o art. 4º da LOA/15 a autoriza sob a condição de cumprimento da meta de superávit primário, o que, em virtude do princípio da anualidade orçamentária, só pode ser verificado no final do exercício, quando a meta primária já havia sido alterada pelo Congresso Nacional e atendida pelo governo.

Restou evidenciado ao longo do processo na Comissão Especial que os relatórios bimestrais de acompanhamento de receitas e despesas não têm o condão de estabelecer, como quis a denúncia, a conclusão de que a meta primária teria deixado de ser cumprida, mas, tão somente de vedar a realização de despesas discricionárias.  Tendo sido a meta primária alterada com a aprovação do PLC nº05/15, não há que se falar em descumprimento do artigo 4º da LOA/15, pois a condição nele prevista, cujo implemento poderia retirar a validade dos decretos que abriram créditos suplementares, jamais foi realizada.  Por outro lado, qualquer vício que porventura existisse na conduta presidencial teria sido sanado pela aprovação do referido projeto de lei pelo Congresso Nacional.  Assim, não faz sentido que este considere criminosa uma conduta que foi por ele referendada.

Ademais, não se pode confundir a gestão financeira, relativa à execução dos gastos, submetidos à meta fiscal, e cujo instrumento de atuação do Governo são os decretos de contingenciamento, como a abertura de créditos suplementares que, por si só, não envolve a autorização para o aumento das despesas e nem compromete o atingimento da meta primária.

Por fim, cumpre ressaltar que a abertura de créditos suplementares por decreto, em desobediência à meta, também é procedimento que vem sendo adotado pela União e pelos Estados desde 2001, nunca tendo sido objeto de censura ou restrição pelo Tribunal de Contas da União e pelo Congresso Nacional, devendo a virada jurisprudencial adotada em 2015 ter efeitos prospectivos, não atingindo a fatos ocorridos antes da mudança do critério jurídico adotado pelos órgãos de controle externo.

Deste modo, a redução da meta fiscal do superávit primário no final do exercício de 2015 foi aprovada pelo Congresso Nacional a despeito de procedimento idêntico adotado em 2014 ter fundamentado a proposta de rejeição das contas do exercício anterior pelo TCU. Nesse sentido, o Congresso Nacional convalidou o procedimento adotado pela presidente da república.  Seria admissível que o mesmo Congresso que vinha acolhendo uma prática reiteradamente observada pela Administração passe a, retroativamente, considerá-la como crime de responsabilidade? A resposta só pode ser negativa, salvo se os parlamentares se considerassem coautores dele.

É claro que se pode pretender mudar o entendimento em relação a posicionamentos anteriormente esposados. Os Tribunais costumam fazê-lo, mas sempre resguardando os efeitos passados em relação à mudança na interpretação da lei, sob pena de restar violada a segurança jurídica. No caso concreto, é forçoso reconhecer que mudar as regras para o passado para cassar o mandato presidencial, não afronta apenas a segurança jurídica, mas a própria democracia, não tendo respaldo no ordenamento jurídico.

Deste modo, não havendo a caracterização do crime de responsabilidade nas condutas imputadas à presidente da república pelos denunciantes, a autorização para abertura de processo de impeachment por outras razões não encontra amparo constitucional, constituindo uma grande farsa.

A farsa se revela com grande intensidade pelo caráter público das negociações em andamento há meses entre políticos amplamente citados em denúncias de corrupção para fazer do vice-presidente, abertamente engajado nas articulações do impeachment, o titular do cargo maior do país.  Muito se cogita sobre a expectativa de diversos congressistas de que a conspiração desague no abafamento do clamor público e do ímpeto nas investigações em andamento sobre atos de corrupção praticados por uma grande parte da classe política nacional.

Não se nega que muitos manifestantes favoráveis ao impeachment e ainda algumas autoridades que participam das investigações com elevado espírito público, acreditem honestamente que vão derrubar todos os envolvidos em atos de improbidade, passando o país a limpo.  Ocorre que isso não está no script da aliança conservadora que, desde a apuração das eleições, tenta derrubar Dilma, e que alicerça todo o movimento contestatório do seu mandato, o que levou à paralização do país.  Afinal, como amplamente destacado pela imprensa internacional, quem aprovou o impeachment na Câmara, não foram as ruas, hoje divididas, mas políticos seriamente envolvidos com atividades ilícitas.

É que, com todo o respeito, a questão do impeachment em nada se relaciona com a corrupção, quesito em que governo e oposição travam uma batalha acirrada ver quem está mais sujo. Aliás, a presidente Dilma, contra quem não há qualquer inquérito ou processo em andamento, se sai bem melhor do que seus principais algozes, a julgar pela delação premiada do Senador Delcídio Amaral, que revelou que a presidente da república teria afastado os elos de improbidade que os ligavam à Furnas e à Petrobras, despertando a ira de muitos deles.

Por essa e por outras, não pode ser levada a sério a motivação ética de um pedido de impeachment processado nos termos e pelos atores atuais.  A despeito de ser mais do que desejável a apuração profunda, serena e respeitadora das garantias constitucionais em relação a todas as teias promíscuas que ligam o mercado aos agentes públicos, é forçoso reconhecer que, hoje, o que distingue governo e oposição não é questão de índole moral, mas política. Com a fragilização do quadro econômico, as elites que mantinham uma aliança estratégica precária com o lulismo decidiram que não mais precisavam dela e passaram a investir em um projeto próprio de poder. Assim, Dilma e Lula não lhes servem mais.

Por outro lado, um elemento apoteótico da farsa, é aprovação do pedido de impeachment por condutas orçamentárias por uma Câmara dos Deputados presidida por Eduardo Cunha, réu em um processo cuja denúncia foi recebida pelo STF, por unanimidade, acusado de atos de corrupção passiva e lavagem de dinheiro por seu envolvimento em desvios na Petrobras.   Ademais, a casa legislativa é hoje composta por centenas de deputados acusados de irregularidades no trato da coisa pública, que fundamentaram os seus votos pelas razões mais bizarras, todas elas diversas das condutas orçamentárias imputadas à presidente.

É evidente que para o sucesso da farsa, vale misturar todos os assuntos para promover o juízo final de índole política de Dilma, como o que se viu na aprovação da abertura do processo de impeachment pela Câmara dos Deputados, pouco importando a comprovação da prática de crime de responsabilidade por ela ou a adoção das mesmas condutas orçamentárias por vários governantes brasileiros, incluindo o seu sucessor constitucional.

Em outro giro, aos poucos revelam-se informações advindas da empresa Odebrecht de que a Lava Jato poderá atingir a quase todos os partidos do Congresso Nacional e ao governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, além de outras instituições brasileiras. Com isso, a aliança conservadora corre para aprovar o impeachment da presidente Dilma Rousseff com base nas pedaladas fiscais, ainda que sem motivo jurídico para tanto, como já ficou claro para a sociedade brasileira. 

Deste modo, parece assistir razão ao Governador do Maranhão, Flavio Dino, quando sustentou que a única forma da Operação Lava Jato continuar, no sentido de fazer uma limpeza geral é, por incrível que pareça, barrar o golpe parlamentar da oposição que consiste em aprovar impeachment pelas pedaladas fiscais. Nesse cenário, o sistema político viciado livrar-se-ia de Dilma para deixar tudo como está.

Agora, com as investigações chegando a setores muito poderosos fora das hostes petistas, a Operação Lava Jato vive sua prova de fogo. Precisa demonstrar que os seus objetivos não são político-partidários em um ambiente parlamentar em que já se defende abertamente a anistia para Eduardo Cunha.

Por outro lado, as intenções da articulação para o fortalecimento da solução de preservação do poder dos sucessores constitucionais da presidente da república ficam mais claras com a estratégia para que o TSE desmembre a apuração das irregularidades da campanha eleitoral de 2014, de modo a preservar o vice-presidente de uma eventual impugnação da chapa, assim como foi feito em relação ao arquivamento dos pedidos de impeachment de Michel Temer pelos mesmos atos imputados à Dilma Rousseff.

Deste modo, a farsa do impeachment se consolida em golpe parlamentar com a consagração do governo sem voto para deleite do 1% do alto da pirâmide social que não precisará mais fazer concessões aos segmentos populares que, em certa medida, eram atendidos pelas políticas públicas petistas. Como se revela no documento do PMDB, Uma Ponte para o Futuro, em que exsurgem alguns pontos centrais de um eventual Governo Temer, sacrifícios serão impostos à população, como a desvinculação das receitas orçamentárias para saúde e educação, o aumento do superávit primário, ainda que em detrimento de despesas com pessoal e sociais e a flexibilização dos direitos trabalhistas.  É forçoso reconhecer que nenhum candidato que se submeteu ao escrutínio popular teve a coragem de assumir tais bandeiras, especialmente na chapa vencedora.  Mas como o governo advindo do golpe parlamentar não precisa de votos, outros setores sociais são destinatários de suas intenções e palavras.

Como se vê, o processo de impeachment não trata de ética ou moralidade, mas só de disputa política. Porém, no presidencialismo, o uso do processo de impeachment para retirar um governo impopular é abrir uma caixa de Pandora que ameaça à democracia, máxime quando se lança mão de expedientes que fragilizam as garantias constitucionais do cidadão e ao devido processo legal.

Vale destacar que há muita gente com formação jurídica sólida dizendo que impeachment não é golpe porque está previsto na Constituição.  Outros igualmente ilustrados afirmam que de golpe não se trata, pois, a medida foi aprovada pela Câmara dos Deputados, onde restaram assegurados o contraditório e a ampla defesa. Porém, embora seja um processo marcado com certo cunho político, já que a cargo das casas legislativas, a sua previsão constitucional não legitima a aplicação do instituto fora dos casos previstos como crime de responsabilidade, o que exige uma apreciação que não pode se dar fora das balizas do Direito. Se a maioria qualificada do parlamento o aprova fora desses casos, é golpe sim. 

Por outro lado, já superamos os tempos em que a legitimidade da atuação estatal repousava exclusivamente no respeito à competência para a prática do ato e na observância da aplicação formal dos princípios processuais, independentemente dos aspectos materiais da medida.

No entanto, no Estado Democrático de Direito, conquistado a duras penas em nosso país, a juridicidade não se resume à ideia de legalidade formal, se traduzindo, como destaca o constitucionalista alemão Otto Bachof, no fruto da simbiose entre a soberania popular e a tutela dos direitos fundamentais.  Com o pluralismo jurídico das fontes normativas que caracteriza nossos tempos, e a consequente crise do positivismo formalista, baseado no monismo jurídico fundado na soberania estatal e na norma fundamental, o conceito de juridicidade vai substituindo o de legalidade, que, por sua vez, ultrapassa o aspecto meramente formal para se submeter aos parâmetros materiais mais amplos da razoabilidade.

No caso em questão, fica claro que, apesar de ter sido estabelecida pela instituição constitucionalmente competente, a decisão da Câmara dos Deputados que aprovou o pedido de abertura do processo de impeachment não guarda qualquer gota de juridicidade que ultrapasse a alegoria meramente formal encobridora de suas reais finalidades, uma vez que não promoveu a mais singela apreciação sobre a subsunção aos dispositivos legais que tratam de crime de responsabilidade das chamadas pedaladas fiscais e da abertura de créditos suplementares por decreto.  Evidenciou-se que a quase totalidade dos parlamentares sequer chegou a compreender a questão em discussão.  E também que isso pouco era relevante para eles.  Era preciso suprimir o mandato da presidente da república por qualquer razão, e foram apresentadas as mais variadas, ainda em flagrante desvio de finalidade, como destacado pelas fundamentações reveladas expressamente pelos próprios parlamentares, cuja argumentação não passou nem perto das questões orçamentárias em discussão, que serviram de mero pretexto mal engendrado para a abertura do processo, mas que depois foram solenemente abandonadas pelos deputados.

Porém, aprovar o impeachment por outro motivo que não os apontados no relatório da Comissão Especial e na petição dos juristas aprovada pela presidência da Câmara dos Deputados, significa a consagração da possibilidade de afastamento do presidente da república independentemente da existência de crime de responsabilidade, a partir de uma decisão do parlamento de chamar para si com exclusividade a definição sobre o futuro da nação, suprimindo as atribuições do titular de outro Poder, em violação à separação de poderes e à vontade do eleitor, o que evidentemente não é agasalhado pela Constituição. 

Ao abandonar a apreciação sobre os supostos crimes de responsabilidade na aprovação do processo de impeachment, a Câmara dos Deputados arvorou-se em detentora de um papel que a Constituição Federal não lhe conferiu para mudar o governo da República.  Trata-se de uma intervenção política que se traduz em golpe parlamentar.

A imprensa internacional, em sua quase totalidade, não teve a dificuldade por aqui encontrada de designar como golpe, o acolhimento do processo de impeachment de Dilma Rousseff, por conta das pedaladas fiscais, comandado por um Presidente da Câmara que é réu em ação penal por corrupção, a partir da ideia de que a aceitação do pedido de impeachment pela Câmara dos Deputados por razões orçamentárias mal justificadas foi um golpe dirigido a beneficiar vários investigados por corrupção em nosso país.

Cabe agora ao povo, titular do poder soberano, mobilizar-se para que os mesmos vícios não sejam perpetrados pelo Senado Federal, a fim de que, como diria Chico Buarque, a nossa Pátria-mãe tão distraída finalmente possa perceber que vem sendo subtraída por tenebrosas transações.



Por Ricardo Lodi Ribeiro (RJ)

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