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Neotributação ou Justiça Distributiva?

ANO 2015 NUM 34
Ricardo Lodi Ribeiro (RJ)
Mestre em Direito Tributário pela UCAM. Doutor em Direito e Economia pela UGF. Professor Adjunto de Direito Financeiro da UERJ. Coordenador do Programa de Pós-Graduação em Direito. Presidente da Sociedade Brasileira de Direito Tributário (SBDT)


04/12/2015 00:01:00 | 1921 pessoas já leram esta coluna. | 24 usuário(s) ON-line nesta página

No atual cenário mundial globalizado do começo do século XXI, não há, como adverte Zygmunt Bauman na recente obra A Riqueza de Poucos Beneficia Todos Nós?, muito espaço favorável à solidariedade humana e à cooperação amigável, chegando tais escolhas a ser impopulares, difíceis e onerosas.  No plano econômico, com a superação das barreiras demarcadas pelo Estado Nacional, abre-se a possibilidade para o grande capital deslocar-se com facilidade para qualquer parte do mundo, levando, os sistemas fiscais dos países a adotar estratégias, cada vez mais ousadas, para atrair esse capital volátil sempre em busca das melhores oportunidades de negócios.  Diante da motivação crescente na atração de novos capitais por parte da maioria dos países do mundo, instalou-se um ambiente de guerra fiscal internacional, tendente à redução da tributação dos rendimentos do capital, como o imposto de renda e sobre o patrimônio. 

Porém, se os governos abrem mão das receitas tributárias relacionadas com o patrimônio e renda, não conseguem livrar-se da necessidade de angariar receitas para as crescentes prestações estatais positivas exigidas pela população, notadamente nos sistemas democráticos que utilizam o sufrágio universal como forma de escolha dos governantes. 

Nesse cenário, desonerados os grandes capitais, as fazendas públicas esperam, à luz do discurso da extrafiscalidade atrativa de investimentos, da geração de empregos e da praticabilidade na arrecadação tributária, obter os recursos necessários às suas obrigações na massa de trabalhadores e consumidores que não tem acesso ao planejamento fiscal, utilizando técnicas legislativas simplificadoras, como a retenção na fonte dos assalariados e a tributação indireta exacerbada dos bens de consumo.

Com isso, a tributação deixa de basear-se na justiça fiscal e na capacidade contributiva para fundar-se em critérios utilitaristas lastreados na maior praticabilidade da arrecadação, desaguando em um sistema tributário que, longe de servir de instrumento de combate às desigualdades sociais, acaba as agravando.  É o fenômeno da neotributação, na dicção de Marciano Buffon e Mateus Bassani, na feliz expressão adotada no livro Tributação no Brasil no Século XXI, que traduz a ideia de que, em nome do combate ao subdesenvolvimento econômico do Estado Nacional diante da competição internacional, acaba por promover-se um sistema tributário que contribui para o aumento da desigualdade social.

Em nosso país, o sistema tributário nacional apresenta-se ainda mais iníquo, se comparado a outros países de economia de semelhante porte, sendo a carga fiscal muito mais suportada pelos pobres do pelos ricos, um elemento agravador da agudíssima concentração de renda no Brasil.

Ponto de partida para a alteração desse quadro é o domínio da política sobre a economia, com a recuperação da ação estatal mais atenta aos interesses da sociedade do que aos do mercado, a partir da conscientização sobre a temática por parte daqueles que suportam toda essa carga fiscal, a fim de viabilizar a mudança do eixo da discussão sobre reforma tributária, hoje muito centrada na questão da destinação do tributo sob a perspectiva federativa, para a indagação sobre quem deve pagar tributo e em que patamar.

Nesse combate às desigualdades comprometedoras do desenvolvimento do capitalismo e do livre mercado, é simbólica a publicação, em 2014, da obra O Capital no Século XXI, do economista francês Thomas Piketty, que representou não só um enorme fenômeno editorial, como um grande acontecimento nos debates econômicos, filosóficos e políticos, no que tange ao estudo do tema da desigualdade entre ricos e pobres ao longo dos últimos séculos nos países capitalistas.

Ao contrário do que o título pode sugerir, não se trata de uma obra que procure adaptar as ideias de Karl Marx ao Século XXI.  Apesar de reconhecer o acerto, em parte, do diagnóstico marxista quanto à acumulação de capital inerente ao sistema de produção capitalista, Piketty demonstra que Marx foi refém, no século XIX, da inexistência de bases de pesquisa de dados históricos sobre a evolução do patrimônio e da renda, bem como da desconsideração da variável referente ao avanço tecnológico como mecanismo capaz de viabilizar o infinito crescimento do capital privado. 

Apesar da conclusão de que a concentração de renda e de capital é inerente ao modo de produção capitalista, e de que a partir dos anos de 1980 a desigualdade social tem aumentado a níveis comparáveis ao final do século XIX, Piketty não propõe a superação do capitalismo. Ao contrário, defende a adoção de medidas baseadas no liberalismo a partir do compromisso ideal entre justiça social e liberdade individual, necessário para a salvação da liberdade em um mundo globalizado, já que, na sua concepção, a democracia estaria condenada pelo aumento vertiginoso da desigualdade.

Essa tendência natural à concentração de riquezas no sistema capitalista só foi atenuada ao longo do século XX, em virtude das duas Guerras Mundiais e da Crise Econômica de 1929, que fizeram tábula rasa do passado, reduzindo bruscamente o retorno do capital, gerando a ilusão da capacidade do capitalismo em superar essa contradição fundamental .  Mas, ao contrário dos que apontam a redução das desigualdades na segunda metade do século XX como prova de que o desenvolvimento do capitalismo e o avanço tecnológico levariam a redução das divergências entre o topo e a base da pirâmide social, Piketty sustenta que a convergência verificada no período é fruto dos referidos acidentes históricos que, embora não possam ser previstos ou planejados, não são inerentes à acumulação de riquezas no capitalismo.

Porém, as distinções na desigualdade de renda e de patrimônio verificadas entre os variados períodos históricos e países pesquisados, embora sutis, não são desprezíveis, e se devem à política tributária adotada pelos Estados Nacionais, como é o caso da introdução da tributação progressiva sobre a renda e heranças no período posterior às duas Guerras Mundiais, como medidas destinadas à reconstrução nacional adotadas, especialmente, nos EUA e no Reino Unido.    

De forma inversa, a vertiginosa queda da progressividade nos EUA e no Reino Unido, implementada pelos governos de Ronald Reagan e Margaret Thatcher, a partir dos anos de 1980, justifica em parte o salto das remunerações muito elevadas, com o incremento do aumento da proporção entre o rendimento do capital e o crescimento econômico nacional.   Ainda mais grave devem ser os efeitos nos EUA, do Economic Growth and Tax Relief Act, de George W. Bush, que reduziu as alíquotas de todas as faixas tributárias.

Ao grave declínio da progressividade tributária soma-se como fator de aumento da desigualdade a possibilidade dos detentores das grandes riquezas, aproveitando-se de um ambiente de concorrência fiscal entre os Estados Nacionais em um contexto de livre circulação de capitais, escolherem o montante tributário que irão suportar, o que vem promovendo a arrecadação regressiva no topo da pirâmide tributária.

Em consequência desses fatores, a desigualdade na distribuição de riquezas mundiais no início dos anos de 2010 é comparável àquela existente entre 1900-1910, o apogeu da sociedade dos rentistas. No cenário mundial atual, de acordo com a pesquisa de Piketty, a desigualdade é escandalosa, com o milésimo superior da população detendo 20% do patrimônio total; o centésimo superior perto de 50% e o décimo superior entre 80 a 90%. A metade inferior menos de 5%!

Ao contrário do que sustentam os defensores da tese de que o aumento da desigualdade do topo da pirâmide social não chega a ser um problema sério, desde que atendidas as condições de vida digna para todos, os epidemiologistas britânicos Richard Wilkinson e Kate Pickett,  na obra O Nível – Por Que Uma Sociedade Mais Igualitária é Melhor para Todos, em interessante estudo estatístico sobre os efeitos da desigualdade para além da economia, demonstram que o agravamento da desigualdade social não gera consequências nefastas apenas para os pobres, acabando por contaminar toda a sociedade, com o sentimento de injustiça social provocando o agravamento das divisões de classes a partir da acendrada valorização dos estatutos estamentais e o consequente abalo da confiança entre desiguais.  A partir da análise de abundantes dados estatísticos, concluem os autores que não é a pobreza, mas o grau de desigualdade social de um país, o fator que mais diretamente relaciona-se ao bem-estar de toda a sociedade, como a vida comunitária, a saúde física e mental, o consumo de drogas, a expectativa de vida, a obesidade, o desempenho educacional, a violência urbana, o grau de encarceramento e a maternidade na adolescência.

Como se vê, a dinâmica da distribuição de riqueza se apresenta por movimentos de convergência e divergência entre os extratos da pirâmide social. Embora registrem-se em alguns momentos históricos forças de convergência, como se verificou ao longo dos anos 50 a 70 do século XX, não existe um elemento natural ao processo de acumulação capitalista capaz de evitar o crescimento da desigualdade. Por isso, são indispensáveis medidas estatais para coibir a explosão das forças naturais de divergência.

Vivemos em um momento histórico em que as forças de divergência na curva da desigualdade social se acentuam embaladas por suas tendências naturais que, quando não atenuadas por medidas governamentais e comunitárias, tendem ao permanente aumento da diferença entre pobres e ricos, com a concentração de parcelas cada vez maiores do patrimônio e da renda em percentuais cada vez menores da sociedade. A humanidade nunca conheceu tanta riqueza, mas a repartição dessa exclui a maioria da população dos direitos básicos à vida digna.

Se nada for feito pelos governos e pela história, a concentração de riqueza tende a aumentar, o que coloca em risco a democracia e o atendimento às necessidades mais basilares da população mais pobre.  E o instrumento que os Estados possuem que maior efeito produz na redistribuição de rendas é a tributação igualitária, que, ao mesmo tempo em que financia a justiça social, preserva a livre iniciativa e a livre concorrência.

Como advertiu Ronald Dworkin, na obra A virtude soberana – A teoria e a prática da igualdade, a distribuição de riquezas em uma sociedade é produto da sua ordem jurídica, não só em relação às leis que regem a propriedade e as relações para a sua aquisição e transferência, mas também em relação as normas fiscais, previdenciárias e políticas. Deste modo, o combate à desigualdade pode ser compatível com a liberdade individual e a livre iniciativa desde que estas sejam harmonizadas com a justiça social por meio de uma tributação capaz de promover a redistribuição de riquezas. Nesse contexto, a adoção de um sistema tributário lastreado na justiça distributiva é a medida mais adequada à redistribuição de renda em uma sociedade democrática.        

Se a progressividade da tributação da renda e das heranças, como elemento essencial à redistribuição de rendas, é fundamental ao financiamento das prestações positivas exigidas pelo Estado Social, a distribuição de rendas por meio da tributação dos grandes capitais é condição central para a regulação do capitalismo.  É que, ainda que as receitas advindas da tributação dos grandes capitais não fossem tão relevantes em relação ao orçamento público, a instituição do imposto seria importante instrumento, no dizer de Piketty para “evitar a espiral desigualadora sem fim e uma divergência ilimitada das desigualdades patrimoniais, além de possibilitar um controle eficaz das crises financeiras e bancárias”.

Tais ideias são muito oportunas ao caso brasileiro, pois, se o tamanho da carga tributária em nosso país é comparável às economias de mesmo porte, a sua distribuição entre as materialidades econômicas, deixa claro que, no Brasil, tributamos muito mais do que nos outros sistemas o consumo e muito menos a renda.  Há uma clara tendência dos países desenvolvidos de tributar mais a renda do que o consumo.  Nos EUA, por exemplo, essa diferença é atipicamente radical.  Renda 12,1% x 4,3% consumo.  É bem verdade que essa não é a regra nos países europeus, onde, excetuando os países nórdicos, cuja enraizada cultura da igualdade permite uma tributação mais intensa da renda, há uma vantagem percentual apenas ligeira da tributação da renda sobre o consumo, como é o caso da Alemanha, 11,4% a 10,4%, do Reino Unido, 11,7% a 11,1%.  A média dos países da OCDE, apresenta a favor da tributação da renda um resultado de 11,7% a 11,5%.  O Brasil é, dentre os países do G-20, o que mais tributa o consumo, e o segundo que tributa menos a renda, só ficando nesse particular atrás da Turquia.  Nossos números são assustadores: 6,1% para renda contra 17,9% o para o consumo.  Considerando o volume geral da carga tributária brasileira, a renda e o patrimônio representam 22,19%, aí incluídos a tributação das pessoas físicas como os assalariados.   Enquanto isso, os salários (sem contar o imposto de renda) e o consumo são responsáveis por 76,20%.  Se consideramos a tributação sobre a renda dos assalariados é seguro dizer que trabalhadores e consumidores respondem por mais de 80% da carga tributária no Brasil!!!

Porém, parece que os mais ricos lograram êxito na estratégia de tornar hegemônico o discurso da carga tributária asfixiante a fim de ocultar o caráter iníquo e excludente do sistema fiscal. 

Se a receita de Piketty para combater a desigualdade social pela via da tributação nos países ricos passa pelo aumento da tributação do patrimônio e da renda a partir da pesquisa que teve por base regimes em que esta se apresenta muito mais robusta do que no Brasil, em nosso país, sob a ótica distributiva por ele defendida, necessária seria uma verdadeira revolução que desonerasse os salários e o consumo em detrimento de patrimônio e renda, por meio de uma reforma tributária igualitária.

Outro dado preocupante do ponto de vista da justiça fiscal em nosso sistema é a baixa tributação do patrimônio herdado. No Brasil, a alíquota máxima para a tributação do ITD (imposto sobre a transmissão de bens por mortes e por doações) é de 8% de acordo com a Resolução do Senado nº 09/92, mas os Estados geralmente não praticam alíquotas maiores de 4%, ficando a média nacional em torno de 3,8%, enquanto nos EUA a alíquota média é de 29%, na Alemanha 28,5% e no Reino Unido 40%.

A consolidação das fortunas pelas heranças atinge no final do século XX e início do século XXI, um patamar só encontrado no final do século XIX, agravando o quadro de aumento de concentração de renda.  Por outro lado, os herdeiros em geral pouco contribuem para a manutenção e desenvolvimento do capital que depois de certo patamar, reproduz-se sozinho.  Por este motivo, é essencial a tributação progressiva sobre as heranças a fim de combater o aumento da concentração de renda.

 Enquanto isso, no Brasil, a herança é tributada no patamar de menos de 4% e o trabalho assalariado é taxado por meio de tabela progressiva que chega até 27,5%, em percentual que já incide sobre patamares pouco elevados, sem considerar ainda a tributação previdenciária.

Do ponto de vista da própria tributação da renda no Brasil, há crises sistêmicas graves, em relação à justiça fiscal, como, por exemplo, a timidez da progressividade, que não atinge as grandes rendas, uma vez que a alíquota mais alta já onera a classe média, que paga a mesma alíquota do que as altas rendas.  Sendo os lucros e dividendos somente tributados na pessoa jurídica, e não na física, os proprietários do capital das empresas não são tributados pelo IRPF, ficando livres da tabela progressiva.  Esses dados revelam a inquietante realidade de que a renda dos trabalhadores assalariados é proporcionalmente mais onerada do que os lucros e dividendos dos proprietários de empresas. Outra disparidade é a distinção, no âmbito da própria tributação da pessoa física, da tributação do trabalho assalariado (até 27,5%) e dos ganhos de capital (15%).

De fato, em um país cuja ordem constitucional econômica é fundada no primado do trabalho, temos um leão que ruge mais alto para os trabalhadores e consumidores do que para os investidores, proprietários, empresários e herdeiros.  E essa questão nenhum dos governos brasileiros ousou enfrentar.  Deste modo, temos um sistema tributário que, longe de contribuir para a redução das desigualdades sociais, as cristaliza quando não as aprofunda.

E o paradoxal é que os setores mais prejudicados pela injustiça fiscal, por serem mais onerados, acabam fazendo coro à ideia de que no Brasil a carga tributária é muito alta, já que o ônus é suportado em maior grau pelos que menos riqueza têm.  De fato, para eles é mesmo uma das mais alta do mundo. Nesse ambiente, até os setores médios e populares acabam por tomar aversão aos tributos, tornando difícil a difusão de ideias ligadas à cidadania fiscal, que acaba se traduzindo apenas em discussões sobre o aperfeiçoamento da máquina arrecadatória, passando ao largo do verdadeiro problema da desigualdade fiscal.

Nesse cenário, é preciso discutir no Brasil as seguintes medidas, ensejadoras de uma verdadeira reforma tributária igualitária:

a) tributação progressiva de todos os rendimentos da pessoa física, ficando a tributação dos lucros das empresas como mera antecipação da primeira;

b) ampliação do número de alíquotas da tabela do imposto de renda das pessoas físicas, de modo a tributar efetivamente os mais ricos,  e elevação dos limites das faixas mais baixas, a fim de preservar a renda dos assalariados;

c) aumento das alíquotas e estabelecimento da progressividade da tributação sobre heranças e doações;

d) instituição do imposto sobre grandes fortunas, considerando o patrimônio todo do contribuinte, inclusive as dívidas, e desonerando a tributação sobre o patrimônio imobiliário urbano e rural, que passaria a ter função meramente extrafiscal, sendo as perdas municipais compensadas pelo incremento do fundo de participação dos municípios em relação ao imposto de renda dos mais ricos;

e) alívio no carga fiscal sobre o consumo, especialmente na tributação federal pelo IPI, PIS e COFINS, até o limite do aumento das receitas advindas da tributação da renda e do patrimônio dos mais ricos;

f)  incremento das políticas de transparência fiscal, de combate à evasão e à elusão, da flexibilização do sigilo bancário e da imunização dos efeitos dos paraísos fiscais.

No entanto, aqui e alhures, não são subestimadas as dificuldades práticas de implementação dessas medidas em um sistema político dominado pelos mais ricos a partir do financiamento de campanhas eleitorais pelos extratos mais poderosos da pirâmide social.  Todavia, o agravamento da situação social não confere outra alternativa democrática senão o enfrentamento das injustiças sociais, cuja viabilidade financeira depende de uma profunda reforma tributária igualitária.

Portanto, em nosso país, é preciso ousar para fazer com que a Constituição Cidadã chegue à vida e à mesa de todos os brasileiros, o que não só é o desafio dessas primeiras décadas do século XXI, mas pressuposto para o próprio desenvolvimento econômico e social do Brasil, pois não há investimentos sem paz social, e não há paz social sem o atendimento das necessidades básicas da população mais pobre, o que, por sua vez, não se viabiliza sem um sistema tributário mais justo.



Por Ricardo Lodi Ribeiro (RJ)

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