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Guia prático de/para uma "Boa Administração Pública Constitucional"

ANO 2017 NUM 347
Phillip Gil França (PR)
Pós-doutor (CAPES_PNPD), Doutor e Mestre em Direito do Estado pela PUC/RS, com pesquisas em Doutorado Sanduíche - CAPES na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. Membro do Instituto dos Advogados do Paraná. Professor da Escola da Magistratura do Paraná. Professor da Especialização em Direito Administrativo do IDP - Brasília.


10/04/2017 00:01:00 | 398 pessoas já leram esta coluna. | 10 usuário(s) ON-line nesta página

Saber o que fazer, quando fazer, como fazer e, fundamentalmente, quais as consequências do que é feito passam a ser preocupações obrigatórias para o gestor público que objetiva agir conforme a Constituição.

Obviamente, para se identificar critérios de ´boa Administração Pública´ e determinada atuação estatal, faz-se necessário que o administrador público tenha em mente quais serão os reflexos de sua responsável atuação para que sua atividade, efetivamente, alcance a realização do desenvolvimento esperado.

É exatamente isso que se espera de um Estado que preza por seus valores constitucionais: a soma sinérgica de esforços de sua Funções primordiais para realizar o bem, o produtivo e o concretamente eficiente para um futuro melhor para os cidadãos que representa.

É necessário incutir no espírito e nas ações do administrador da coisa pública a energia revigorante do Estado chamada de ´boa Administração Pública´.

Observe-se que a ideia de ´boa Administração Pública´, obviamente, não é nova e não foi criada por doutrinadores brasileiros. Destaca-se, por exemple, a sua normatização no artigo 41 Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, datada de 2000.

No direito pátrio, tal obrigação de atuação estatal é decorrente de uma interpretação sistemática da Constituição e de todo o sistema estatal voltado à concretização do interesse público, sempre realizado quando se torna apto a demonstrar concretos passos de desenvolvimento intersubjetivo de seus partícipes.

É sabido que verificar como a atuação administrativa vai influir na vida dos administrados e de que forma, ao longo do tempo, tal desempenho administrativo continuará trazendo benefícios à população é dever tanto do responsável pela boa gestão pública, como dos respectivos órgãos controladores (inclusive, o Judiciário).

Assim, apresenta-se uma tabela explicativa do que se espera de um ´efetivo controle´ para uma ´boa Administração Pública´. Logo após, então, destaca-se uma explanação dos itens destacados na seguinte ilustração.

Etapas Controle anterior Controle Durante Controle Posterior Conclusão
i) Concatenação de esforços Harmonização de esforços (materiais e imateriais) previamente debatidos e escolhidos como os melhores para a viabilização do objetivo constitucional a ser buscado Foco estatal no interesse público concreto a ser realizado, mediante a idealização de legítima política pública definida para o alcance desse desiderato constitucional Constante exercício de minimização das externalidades negativas que podem atrapalhar o caminho a ser percorrido Para a verificação de gestão pública constitucional faz-se necessário um harmônico emprego de esforços, com fins de concretização de um determinado interesse público, conforme um permanente exercício de minimização de externalidades negativas
ii) Definição de um objetivo O desiderato de determinada política pública deve ser claro, factível e determinado. Definição das metas desde o início do planejamento da atividade pública a ser desenvolvida e a objetiva demonstração da direta ligação com o interesse público vetor da política pública a ser promovida. A verificação constitucional dos objetivos a serem definidos, com destaque aos princípios estampados no caput do art. 37 da CF/88, é tarefa obrigatória desde a etapa de definição das metas a serem alcançadas O desiderato de determinada gestão pública deve ser claro, factível e determinado, mediante a demonstração da direta ligação com interesse público a ser concretizado, conforme os princípios constitucionais da Administração Pública desde a etapa de planejamento
iii) Planejamento de ações para dar efetividade ao objetivo predeterminado Determinação de um feixe de atos administrativos voltados ao atendimento de um determinado interesse público*, como políticas públicas, mediante o exercício do dever do Estado de proteger e promover o cidadão *Nesta linha, vide: COMPARATO, Fábio Konder. Ensaio sobre o juízo de constitucionalidade de políticas públicas. Revista de Informação Legislativa, Brasília, v.35, n.138, p.39-48, abr./jun. 1998. O planejamento deve estar conectado com o objetivo e com o caminho organizados para a realização concreta da legítima política pública, como reflexos diretos para o desenvolvimento intersubjetivo do indivíduo, por intermédio de mecanismos de eficiência e de efetividade do ato administrativo Planejamento e aplicação do ato administrativo, consubstanciado em uma definida gestão pública de interesses voltados à realização dos direitos fundamentais, em que se observa a razão fática e jurídica para tal organização harmônica de atos administrativos destinados à execução de um constitucional interesse público via a criação, estruturação e concreto exercício de gestão pública vocacionada ao desenvolvimento intersubjetivo dos integrantes do Estado Para o cumprimento do dever do Estado de realização do desenvolvimento intersubjetivo dos seus partícipes, mediante a determinação de um feixe de atos para atendimento de um dado interesse público, o planejamento de políticas públicas precisa apresentar mecanismos de eficiência e efetividade do ato administrativo
iv) Emprego sinérgico de mecanismos de concretização da adequada gestão pública A preocupação sistêmica e o emprego de gestão pública conforme uma interpretação sistemática do direito precisam ser verificados para a concretização de uma adequada gestão pública O uso de instrumentos constitucionalmente legítimos, mediante a finalidade de realização de interesse público concretizável, sinergicamente, é o melhor caminho para a realização de uma constitucional gestão pública Os objetivos da República (art. 3° da CF/88) representam, necessariamente, o fim maior do exercicio perpetradas e, direta ou indiretamente, precisam estar presentes na efetivação desse mister público. O emprego sinérgico de mecanismos de concretização da adequada gestão pública é realizado a partir da preocupação sistêmica e da interpretação sistemática do direito, conforme vetor maior de realização de um interesse público concretizável conectado, direta ou indiretamente, aos objetivos da República.

 

Conforme se depreende das informações supra indicadas, ao pensar em uma concatenada gestão pública, a primeira situação imaginada é de uma organização de esforços materiais e intelectuais voltados ao cumprimento de uma tarefa destinada ao Poder Público que, como não poderia deixar de ser, deve atender a algum reclame do homem-cidadão para, assim, viabilizar o alcance dos objetivos fundamentais do Estado.

Isso porque, para o atendimento das sempre renovadas necessidades da sociedade brasileira, em especial àquelas que decorrente de um sistema carcerário eficiente, exalta-se a importância do conhecimento, por todos, das metas e dos planos que o Estado possui.

Assim devem ser exaltadas para a realização do mister constitucional do Estado de promoção do permanente desenvolvimento sinérgico daqueles que estão sob sua responsabilidade de tutela, por intermédio dos governantes públicos, a partir de uma hábil gerência da Administração Pública.

É válido lembrar que o caminho estatal escolhido levará as vidas gerenciadas pelo Estado a rumos diversos. Por exemplo, o trilho da eficiência tem como destino a Administração constantemente empenhada para realizar o seu constitucional ônus público de proteger e promover o cidadão, com o máximo desempenho factível para alguém imbuído de ônus público.

O empenho eficiente significa destinar o maior e melhor esforço humano possível na realização da política pública legitimamente constituída a partir da assunção de que a máquina estatal é operada por pessoas.

Nessa condição, obviamente, os gestores da coisa pública são incapazes de agir conforme os critérios de constante perfeição, pois são humanos. Fato que, por si, demanda o amplo controle de tudo o que é público, inclusive da alegada sombra discricionária dos atos administrativos.

Um outro caminho, por exemplo, da Administração ótima, em que erros não acontecem e todos os reclames da sociedade são prontamente atendidos, leva o Estado a uma realidade utópica e inaplicável.

Assim, o discurso da política pública ótima, concretizada por uma irreal gestão pública ótima, interessa ao Estado que precisa constantemente demonstrar sua necessidade de existência, a partir da carência do cidadão em ter seus problemas integralmente solucionados – sempre de forma imediata.

Trata-se de promessa 'religiosa' de um futuro sempre melhor do que a realidade que se vive, fato que, por si, quebra a fundamental justificativa de existência do Estado, qual seja: ente criado para agir em prol do homem, uma vez que esse próprio homem reconhece sua incapacidade de autorregular suas relações com os outros partícipes do seu grupo social, bem como com os demais elementos do meio onde está inserido.

Normalmente, essas premissas são vinculadas aos discursos maliciosos de governo, afastados dos discursos de Estado que, por si só, sustentam a importância do estudo sobre políticas públicas constitucionais, tal como o que se apresenta neste momento.

Deve-se estabelecer, destarte, essa esperada atividade estatal como base de estruturação de boas práticas de gestão pública, com atuação vinculada aos princípios fundamentais, inclusive, dos atos administrativos que compõem o exercício de tutela do que é público.

Da forma exaltada, entende-se como gestão pública a organização de esforços estatais para alcançar um claro objetivo predeterminado, mediante um planejado caminho, a partir da demonstração objetiva de realização de um interesse público constitucionalmente previsto. Então, para a caracterização da anunciada adequada política pública faz-se necessária a observação dos seguintes fatores – pelo menos:

i) Concatenação de esforços: para se imaginar a implantação de políticas públicas (por intermédio de uma eficiente gestão pública), parte-se, logicamente, da harmonização de esforços (materiais e imateriais) previamente debatidos e escolhidos como os melhores para a viabilização do objetivo a ser buscado.

Para tanto, o Estado precisa manter o foco no interesse público concreto a ser realizado, mediante a idealização de legítima política pública definida para o alcance deste desiderato. Desse modo, é também relevante para tal organização o exercício de minimização das externalidades negativas  que podem atrapalhar o caminho a ser percorrido (ideia desenvolvida pelo prêmio nobel Ronald Coase, no artigo The Nature of the Firm (1937). Para R. Coase);

ii) Definição de um objetivo: o desiderato de certa política pública deve ser claro, factível e determinado. As metas que se pretendem alcançar devem estar bem definidas desde o início do planejamento da atividade pública a ser desenvolvida e, sem dúvida, precisam ter uma direta ligação com o interesse público especificado como vetor de tal conjunto de ações estatais voltadas à realização de indicados ditames constitucionais.

Não se pode esquecer que as realizações de todo esse exercício administrativo precisam estar cobertas pelo manto dos princípios da Administração Pública – expressos e implícitos (com destaque aos estampados no caput do art. 37 da CF/88). Isto é, a verificação constitucional dos objetivos a serem definidos é tarefa obrigatória desde a etapa de definição das metas a serem alcançadas;

iii) Planejamento de ações para dar efetividade ao objetivo predeterminado: trata-se da ideia de feixe de atos administrativos voltados ao atendimento de um determinado interesse público, como políticas públicas, mediante o exercício do dever do Estado de proteger e promover o cidadão. De igual forma, o planejamento deve estar conectado com o objetivo e com o caminho organizados para a realização concreta da legítima política pública, como reflexos diretos para o desenvolvimento intersubjetivo do indivíduo.

É no planejamento e na aplicação do ato administrativo, consubstanciado em uma definida gestão pública de interesses voltados à realização dos direitos fundamentais, que se observa a razão fática e jurídica para tal organização harmônica de atos administrativos destinados à execução de um constitucional interesse público via a criação, estruturação e concreta realização de constitucionais políticas públicas vocacionadas ao desenvolvimento dos partícipes do sistema estatal estabelecido;

iv) Emprego sinérgico de mecanismos de concretização da adequada gestão pública: A preocupação sistêmica e o emprego de atos administrativos de Estado (e não de governo), conforme uma interpretação sistemática do direito, precisam ser verificados para a concretização de uma adequada gestão pública. O uso de instrumentos constitucionalmente legítimos, mediante a finalidade de realização de interesse público concretizável, sinergicamente, é o melhor caminho para a realização de uma boa gestão pública.

Os objetivos da República representam, necessariamente, o fim maior das políticas públicas perpetradas por meio de uma adequada gestão pública e, direta ou indiretamente, precisam estar presentes na efetivação da atuação executiva estatal.

Assim estabelecido, sem cair em um discurso comum (que pode se tornar vazio, em razão da sua utilização sem critérios rígidos), depreende-se como eixo central das políticas públicas, a partir de uma concatenada gestão pública a dignidade da pessoa humana.

Logo, para uma boa gestão pública constitucional, vale enfatizar que tal rótulo poderá ser conferido se na ocasião ao seu intricado feixe de atividades puder se identificar a viabilidade do respectivo controle de sua atuação – sem medo de revanchismos, formalismos e desvios de condução do verdadeiro fim público.

Então, por maior que se apresente a discricionariedade administrativa (por maior que seja a complexidade técnica do Executivo em alguns casos), por mais que critérios de conveniência e oportunidade de determinada atividade proposta por meio de uma política pública estejam nos limites da margem legal que a Administração possui para gerir suas ações em prol da dignidade humana, é indispensável que esta atuação estatal venha acompanhada de meios objetivos que viabilizem o seu controle.

Finalmente, importante lembrar que a responsabilidade estatal de criar políticas públicas voltadas ao bem do homem para que, destarte, os valores conformadores da Constituição finalmente sejam sentidos e praticados do acordar ao dormir de cada partícipe da sociedade. Isso faz parte do constante esforço do ser humano para uma vida sempre melhor do que se vive.

Do contrário, no agir ótimo, não podemos esperar, ou cobrar, qualquer benefício além do congelado na perfeição imprópria dos indivíduos que sobrevivem, fundamentalmente, da esperança do melhor, da certeza que pode alcançá-lo, mas na dúvida de quando realizá-lo. E é sob essa dimensão que a análise acerca do ato administrativo – e seu necessário controle pleno – que o presente trabalho está amparado.

Na atividade administrativa, assim como na realização das políticas públicas, a partir de uma concatenada gestão pública, a falha faz parte do cotidiano, o que não deveria fazer parte é a ausência de superação dessa falha, bem como o consequente desenvolvimento do sistema ante o exercício de busca da melhor resposta de impasses administrativos. Assim, não há como se negar a necessidade do amplo controle (inclusive discricionário) da atividade administrativa do Estado para a viabilidade da concreta boa atividade administrativa constitucional.



Por Phillip Gil França (PR)

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