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Por uma democracia semidireta: o recall e o impeachment

ANO 2016 NUM 62
Sérgio Ferraz (RJ)
Membro da Academia Brasileira de Letras Jurídicas. Ex-decano do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, Presidente do Instituto dos Advogados Brasileiros e Professor Titular de Direito Administrativo da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro. Advogado.


22/01/2016 00:01:00 | 1801 pessoas já leram esta coluna. | 384 usuário(s) ON-line nesta página

I-  Desde a mais remota antiguidade, passando por todas as culturas e sistemas de crença, os exegetas da realidade sempre se sentem tentados a agrupar seus argumentos com a observância de alguns números primos, de sorte a se ver enfatizada, com a singularidade que lhes é própria, a peculiaridade dos esquemas classificatórios que desejem propor.

 Assim, por exemplo, na Grécia clássica falava-se nos três elementos substanciais (terra, ar, fogo), para explicar a existência da Terra. Os cristãos, sobretudo a partir dos Concílios fundamentais, estabeleceram o dogma da Santíssima Trindade, das três virtudes básicas — fé, esperança, caridade —, a condenação dos sete pecados capitais. Na China, na Cidade Proibida o Palácio Exterior apresenta três vestíbulos principais (os “Vestíbulos da Harmonia”), que se elevam sobre um terraço em três níveis; e, como três vezes três perfazem nove, cada porta dos vestíbulos conta com nove fileiras horizontais com nove cravos em cada uma delas. De notar: para os chineses o 9 era, por ser o maior dos números ímpares de apenas um dígito, a representação da dignidade suprema dos imperadores.

Ao 9 aqui não chegaremos, até por imposição de prudente modéstia. Mas o 3 e o 7 balizarão nosso texto, reproduzindo a tentativa de harmonia metodológica que tão milenarmente tem influenciado a história da exposição das ideias.

Nem por isso, todavia, repetiremos o simplismo de alguns ideólogos, segundo os quais a história sempre se repete (ora como espelho, ora como farsa). Acreditamos, isso sim, que a história segue, tal como a base física em que se desenrolam seus fatos — a Terra —, uma órbita elíptica. Assim, similares são seus transcursos, jamais iguais. O trajeto elíptico não tem a fixidez e a unidade do movimento pendular. Ele se alarga e se comprime, se afasta e se aproxima, sempre parecendo repetir-se, sempre inovando-se contudo. E tudo isso se aplica ao campo conceitual a ser desenvolvido na sequência.

II-  A revogação de mandatos constitui um tema indelevelmente ligado à concepção de democracia. E ao se falar, aqui, em democracia o que visualizamos é sua fórmula clássica: governo do povo, pelo povo, para o povo — 3 (três) elementos constitutivos.

No curso da história, o mundo ocidental tem, com algumas recaídas trágicas em modelos autoritários (monarquias absolutas, estados teocráticos, nazismo, fascismo, comunismo, totalitarismo, etc.), afirmado sua adesão a um credo democrático. Assim, por simples amostragem, proclama o artigo 1º, da Constituição brasileira, que a República Federativa do Brasil “constitui-se em Estado Democrático de Direito”.

Mas mesmo na fórmula analítica (governo do povo, pelo povo, para o povo), mais acima invocada, é indiscutível que os modelos de democracia têm variado ao sabor das mudanças do tempo e do espaço, das menores ou maiores complexidades das sociedades, da diversidade dos padrões culturais dos povos, da amplitude exacerbada ou controlada da interferência estatal, etc.

Divisamos, na evolução básica dos formatos democráticos, 3 espécies ou etapas. Numa, bem mais remota, dá-se a democracia direta; numa segunda, ocorre a democracia indireta (ou representativa), até hoje predominante; numa terceira, ora em fase de aperfeiçoamento e afirmação, deparamo-nos com a democracia semidireta (ou participativa).

A democracia direta somente é factível em sociedades de rarefeita densidade populacional ou de participação limitada e restrita na liderança do grupo social. Na democracia direta os habitantes, ou aqueles a quem reconhecida a plena condição de cidadania, reuniam-se em assembleia, discutindo e deliberando entre si sobre todos os temas pertinentes ao exercício do poder estatal: legislação, gestão, jurisdição. Por evidente, apenas em alguns povoamentos reduzidos, com uma pauta constrita de diversidades individuais, grupais e funcionais, tal esquema ainda pode ser praticado.

O molde abertamente predominante, em nossos dias, é o da democracia representativa. Deriva-se ele da constatação da impossibilidade objetiva de todos, individualmente decidirem, normatizarem, gerenciarem e julgarem. Não se apaga a participação popular. Mas ela é indireta, relacional, periódica, consubstanciada na escolha, por eleitores, de representantes seus, que serão incumbidos do exercício das diferentes faces do poder estatal. Esse processo de representação varia no tempo e no espaço. Ora o sufrágio é restrito a certos cidadãos, ora é universal; ora a participação eleitoral é obrigatória, ora é facultativa; ora é endereçada a todas as modalidades de exercentes do poder, ora é reservada à determinação de legisladores e/ou administradores (por vezes o sufrágio é direto e indireto, cabendo ao povo a eleição dos legisladores e a estes a escolha do Chefe do Executivo, com ou sem a aprovação da indicação dos auxiliares diretos deste). O instrumento jurídico concretizador dessa democracia indireta é o mandato político representativo. Por essa locução se traduz o credenciamento (segundo o sistema eleitoral vigente), resultante do sufrágio, para que alguém se invista num cargo de poder para o qual se candidatou. E nesse credenciamento praticamente se esgota o vínculo da representação. Isso porque, com maiores ou menores temperamentos, uma vez sufragado o eleito exerce sem peias sua atividade. O mandato político é geral, livre, de regra irrevogável e independentemente (na sua duração em curso) de qualquer ratificação. Surge daí, não só com as complexidades da vida moderna, mas também pelas inconsistências dos programas partidários, um divórcio, cada vez mais perceptível, entre os anseios do eleitor e a atenção dos eleitos. Situações desse jaez, por sua crescente repetitividade, pelo aprofundamento de suas nefastas consequências e pela gradativamente mais significativa consciência política dos cidadãos, tudo isso enfim engendra uma convicção maciça de que a representação popular vem assumindo a característica de dolorosa e frustrante ficção. E uma ficção tão inaceitável que não se torna razoável esperar por novas eleições, após anos de insatisfação, para que o infiel representante pague por seus desvios. É nessa quadra de desalento que se forma o terreno fértil à adoção de alguns mecanismos mais próximos ao conceito de democracia direta, mas não abandonando totalmente, os gatilhos da democracia representativa (sem os quais qualquer democracia moderna emperraria seu funcionamento). Parte-se, então, para os modelos de democracia semidireta ou participativa, caracterizada por uma atuação direta do cidadão na condução da coisa pública, ao lado dos representantes eleitos, fazendo-se por eles ouvidos, controlando seu desempenho, orientando-os quanto a suas preferências e prioridades e, em casos especiais e/ou extremos, mandando-os mais cedo para casa.

III-  Neste terceiro segmento voltamos os olhos exatamente para a democracia participativa, não só como aspiração in fieri, mas como realidade palpável de pronto realizável.

De início anote-se que, a rigor, todas as modernas Constituições ocidentais, mesmo sem eventualmente adotarem mecanismos plenos de democracia direta, já a prenunciam ou introduzem. Assim se dá, por exemplo, com o parágrafo único do artigo 1º da Constituição do Brasil. O problema de Constituições que assim disponham reside na eleição dos instrumentos participativos constitucionais, que poderão ser suficientes, ou não (como no caso brasileiro) para a instauração de uma democracia realmente semidireta. Indiquemos quais são, a nosso ver, os instrumentos participativos constitucionais e infraconstitucionais capazes de engendrar uma democracia semidireta. E eles são em número de 7. Com um adendo: ou os 7 estão TODOS eles presentes, ou não há uma democracia autenticamente participativa. Enunciemo-los:

1- Uma imprensa livre, mas responsável. Sem censura, mas passível de ser chamada a responder por seus excessos. Não subjugada aos Poderes ou às determinações dos políticos (de quaisquer dos Poderes). É o artigo 220 da Constituição do Brasil.

2- Iniciativa popular direta, sem intermediação partidária ou política, para propor projeto de lei.(Constituição do Brasil, artigo 61 § 2º e Lei 9.709/98).

3 e 4-  O plebiscito e o referendo, que são consultas (respectivamente, prévia ou a posteriori) formuladas ao povo, para que delibere, em caráter vinculativo, sobre matéria de acentuada relevância, de natureza constitucional, legislativa ou administrativa. Tais consultas são imperativas no caso de incorporação, fusão, subdivisão e desmembramento de Estados e Municípios no Brasil.
(Constituição do Brasil, artigo 18 §§ 3º e 4º e artigo 49, XV, bem como Lei 9.709/98).

5- Orçamento participativo, fórmula que traduz o incentivo à participação popular na elaboração, discussão e deliberação sobre planos orçamentários, leis de diretrizes orçamentárias e orçamentos, assegurado amplo acesso aos dados administrativos pertinentes (com base em leis específicas de transparência administrativa). 
(Lei Complementar nº 101 – 04/05/2000).

6-  Audiências públicas, denominação que indica a convocação consultiva a segmentos populacionais sobre assuntos específicos de relevância pública. A manifestação popular em tais audiências, embora sem caráter vinculativo, deve ser considerada pelo Estado que, para não as acatar, se obriga a expor fundamentadamente sua decisão em contrário. Anote-se, ainda, que se vem tornando usual a realização, pelo Supremo Tribunal Federal, de audiências públicas sobre temas fundamentais, mas ainda de repercussão recente ou não suficientemente amadurecida (exemplos: aborto de anencéfalos, autorização familiar ou do interessado em caso de publicação de obras biográficas, etc.). As bases normativas regedoras dessas consultas repousa em inúmeras leis sobre temáticas social e popularmente relevantes, bem como diplomas legais reguladores da transparência administrativa e do acesso popular a informações governamentais. Da mesma sorte de tais audiências trata a regulamentação interna do Supremo Tribunal Federal.

7-  Todos esses instrumentos, como sua breve enunciação, se mostram de inquestionável importância para a fundação de uma democracia semidireta ou participativa. Mas de pouco adiantam se, não obstante sua existência, permanecem os detentores do poder surdos aos anseios dos que os elegeram. Daí a fundamental significação do instituto do recall — que vários países já regulamentaram —, é dizer, a possibilidade de o eleitor revogar o mandato infielmente ou insatisfatoriamente desempenhado. Somente aí se aperfeiçoa o ideal da governabilidade participativa, a que todos nós aspiramos.

Note-se: não desconhecemos os riscos dos esquemas participativos. Entre eles destacamos 3 (de novo!): a captura ou cooptação, a corrupção e a manipulação legitimadora. A captura ou cooptação acontece quando os agentes (públicos ou privados) criticados ou acusados partem para a conquista, pelos meios de que disponham, do apoio de seus acusadores; assim é que o Governo, o Mercado e a Mídia contam com equipamentos persuasivos “convincentes”, que muitas vezes conseguem atenuar a ênfase dos que os atacam ou, mesmo, conseguem trazê-los para suas hostes. A corrupção exprime a pura e simples compra, por variados tipos de “moeda”, da consciência dos críticos e de sua liberdade opinativa. E a manipulação legitimadora é o resultado que os cooptadores e os corruptos intentam alcançar, ao calarem ou pelo menos amenizarem os ataques da cidadania.

Tais riscos são inevitáveis e todos nós já os constatamos por diversas vezes. Mas tal como a viver se aprende vivendo, a fundar uma democracia participativa se alcança tentando sem parar, apesar de adversidades e da derrota em algumas batalhas. E com o instrumental adicional da boa-fé e da confiança no Homem. Como expressou há pouco, em memorável entrevista, o notável escritor Vargas Llosa, embora até não o consigamos muitas vezes perceber, paulatinamente o gênero humano assume, cada dia mais, uma postura crítica em face da escuridão do mal e da exploração do semelhante. Em suma, há esperança no futuro e cedo ou tarde, a gestão do bem público será uma tarefa comum do povo e de seus representantes, no Legislativo ou no Executivo — mas de verdadeiros representantes, que possam ser dessa honraria destituídos, mediante o devido processo legal, se atuarem com infidelidade em face dos termos da confiança neles depositada. Impeachment e recall, eis os instrumentos essenciais para a realização desse desiderato. Imprescindível propor textos normativos que os regulem com apuro, prevendo inclusive a deflagração de tais remédios mediante iniciativa popular ou provocação por associações de qualificada representação social.



Por Sérgio Ferraz (RJ)

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