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Sobre a Convalidação de Ato Administrativo por Meio de Lei

ANO 2016 NUM 201
Vladimir da Rocha França (RN)
Advogado. Mestre em Direito Público pela Universidade Federal de Pernambuco. Doutor em Direito Administrativo pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. Professor Associado II do Departamento de Direito Público da Universidade Federal do Rio Grande do Norte.


29/06/2016 00:01:00 | 1578 pessoas já leram esta coluna. | 21 usuário(s) ON-line nesta página

A validade do ato administrativo está condicionada à observância de requisitos previamente estabelecidos em lei.  Caso haja vício de juridicidade em um deles, o ato administrativo é passível de invalidação judicial ou administrativa.

Caso se esteja diante de uma invalidade sanável – anulabilidade -, não haja lesão a interesse público nem prejuízo a direito de terceiros, o ato administrativo deve ser convalidado pela Administração Pública.  Nessas circunstâncias, a opção entre a convalidação e a invalidação administrativa somente existe caso a invalidade se restrinja a vício quanto à competência do órgão ou agente que emitiu o ato jurídico em apreço.

Nesse caso, o ato administrativo é ato anulável, ou como se prefere aqui, ato convalidável.

Por outro lado, havendo uma invalidade insanável – nulidade -, impõe-se a invalidação administrativa, seja de ofício, seja por provocação de qualquer administrado.  Há ainda a possibilidade da invalidação judicial, por iniciativa do administrado – em defesa de direito próprio ou do próprio interesse público – ou por iniciativa do Ministério Público. 

Situação que, aliás, permite classificar o ato administrativo em ato nulo.

Convém registrar que não se aceita aqui a possibilidade da invalidação judicial do ato administrativo por provocação da pessoa jurídica que o expediu.  Afinal, se há à disposição da Administração Pública o instrumento da invalidação administrativa, a invalidação judicial perde completamente o sentido pela ausência do interesse de agir.

Até a invalidação do ato administrativo viciado, esse provimento permanece no sistema do Direito Positivo, gozando da presunção de legitimidade e de veracidade.  Mas a invalidade não deixa de ser anterior ou contemporânea à expedição do ato, apesar de a invalidação ocorrer naturalmente após esse momento.

Anote-se também que tanto a invalidação como a convalidação são instrumentos de restauração da juridicidade com segurança jurídica.

Feitas essas considerações, admitir-se-ia a convalidação do ato administrativo por meio de lei?

No sistema do Direito Positivo, os atos jurídicos que têm peso de lei encontram-se listados no art. 59 da Constituição Federal.  E, vigora o princípio da legalidade administrativa, nos termos do art. 5º, II, do art. 37, caput, e do art. 84, IV e VI, também do mesmo texto normativo.

Contudo, embora as normas jurídicas veiculadas por lei determinem a existência, a validade e a eficácia do ato administrativo, não se pode ignorar as limitações constitucionais à retroatividade das leis, previstas no art. 5º, XXXVI, da Lei Maior.

Com efeito, a invalidade do ato administrativo pressupõe a incidência de uma norma jurídica veiculada por lei que qualifique certo aspecto em sua estrutura como um vício de juridicidade.  Norma jurídica esta que preexiste ao ato administrativo efetivamente expedido.

Se a legislação é modificada para eliminar uma hipótese de invalidade ou mesmo para transformá-la de nulidade em anulabilidade, os atos administrativos nulos ou convalidáveis não perdem a condição de inválidos, independentemente de eles terem sido invalidados.

Em primeiro lugar, para se reconhecer o propósito de se convalidar o ato administrativo por meio de lei, faz-se necessário que esta o faça expressamente.  À luz do art. 6º, caput, da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro, e do princípio da segurança jurídica, é próprio da lei que ela cuide de fatos pendentes ou futuros, e não de fatos pretéritos.

Mesmo assim, ainda que a lei se volte expressamente a fatos pretéritos, o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada são limites impostos pelo art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal, e reforçados pelo art. 6º da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro.

A invalidação administrativa de ato jurídico não pode ser atingida pela lei, sob pena de violação da proteção constitucional ao ato jurídico perfeito.  E, na hipótese de invalidação judicial, a convalidação dos atos administrativos pela mesma medida legislativa comprometeria a garantia fundamental da coisa julgada.

Caso o ato administrativo inválido ainda não tenha sido objeto da autotutela administrativa ou de tutela jurisdicional, persiste a impossibilidade da convalidação desse provimento estatal por meio de lei.  A uma, pois tal providência se mostra integralmente incompatível com a segurança jurídica, haja vista o grau de instabilidade que ela provoca nas relações entre a Administração Pública e os administrados; a duas, sob a ótica do princípio da separação dos poderes, já que a referida medida legislativa torna possível ao Poder Legislativo esvaziar arbitrariamente as competências administrativas e jurisdicionais.

Esse raciocínio não se descaracteriza caso se trate de lei de iniciativa do Poder que expediu o ato administrativo que se quer convalidar.  Nessa hipótese, a medida se mostra adequada para eximir a autoridade que deflagrou o processo legislativo das sanções decorrentes da invalidade, para proteger outros agentes públicos dessas consequências punitivas.  Sem sombra de dúvida, fins manifestamente incompatíveis com o princípio da moralidade administrativa.

Essas reflexões devem ser aplicadas a todas as espécies normativas constantes do rol do art. 59 da Constituição Federal, e a todos atos administrativos inválidos.



Por Vladimir da Rocha França (RN)

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